Roma. Il confronto sviluppatosi in questi giorni ha riportato al centro una questione di straordinaria rilevanza istituzionale: quale debba essere, oggi, il modello di governo della sicurezza pubblica nel nostro Paese. L’ANFP continua a sostenere che la legge n. 121 del 1981 rappresenti un equilibrio costituzionale da preservare, individuando nel Questore l’unica Autorità tecnica di pubblica sicurezza dell’intera provincia. È una posizione rispettabile. Tuttavia, proprio la lettura della legge e dei suoi lavori preparatori suggerisce una riflessione diversa. Il punto non è stabilire se la funzione debba appartenere alla Polizia di Stato o all’Arma dei Carabinieri. Il vero interrogativo è un altro: è ancora coerente che l’Autorità tecnica chiamata a coordinare tutte le Forze di polizia continui ad identificarsi con il vertice di una sola di esse? La realtà operativa e quella istituzionale si sono progressivamente allontanate La legge n. 121 del 1981 rappresentò una scelta di grande rilievo istituzionale. Essa affidò la funzione di Autorità tecnica di pubblica sicurezza al vertice provinciale della Polizia di Stato, pur in presenza di un sistema nel quale l’Arma dei Carabinieri costituiva già allora la forza di polizia maggiormente diffusa sul territorio nazionale. Fu una scelta del legislatore, ma certamente non l’unica possibile, come dimostrano i lavori preparatori della riforma e le diverse soluzioni allora esaminate nel dibattito parlamentare. A oltre quarant’anni di distanza, quel modello ha progressivamente accentuato la distanza tra chi esercita formalmente il coordinamento e chi, nella quotidianità, garantisce la presenza operativa dello Stato sul territorio. La Polizia di Stato continua a svolgere un ruolo essenziale, ma non dispone di una presenza capillare sull’intero territorio nazionale. In migliaia di comuni l’unico presidio permanente dello Stato resta la Stazione dei Carabinieri. La sicurezza pubblica continua quindi a fondarsi, nella sua concreta attuazione, sul contributo imprescindibile dell’Arma. Questa situazione ha prodotto, nel tempo, un effetto che probabilmente il legislatore del 1981 non aveva previsto. La progressiva concentrazione delle funzioni di direzione tecnica e di coordinamento nella struttura della Polizia di Stato ha inevitabilmente allontanato gli ufficiali dell’Arma da quelle responsabilità di governo operativo dell’ordine e della sicurezza pubblica che, nella tradizione dell’ordinamento italiano, avevano sempre concorso ad esercitare. Parallelamente, si è accentuata una distinzione identitaria tra le due principali Forze di polizia a competenza generale, rendendo sempre più marcata la separazione tra chi coordina e chi, nella maggior parte del territorio nazionale, assicura quotidianamente la presenza dello Stato. Non è una questione di prestigio istituzionale. È una questione di coerenza del sistema. Quanto più la responsabilità del coordinamento si concentra stabilmente all’interno di una sola amministrazione, tanto più si rischia di indebolire quella cultura realmente interforze che la legge n. 121 aveva l’ambizione di costruire. Presenza operativa e Autorità sono concetti distinti L’ANFP richiama correttamente la distinzione tra presenza operativa ed esercizio dell’Autorità di pubblica sicurezza. È una distinzione condivisibile. L’Autorità di pubblica sicurezza non coincide con chi svolge il maggior numero di servizi sul territorio, ma esercita funzioni di direzione tecnica, coordinamento e garanzia dell’unità dell’azione dello Stato. Proprio per questo dovrebbe essere percepita come realmente terza rispetto alle amministrazioni chiamate ad attuarne le decisioni. Qui emerge una questione istituzionale. Il Questore è contemporaneamente: Autorità tecnica provinciale di pubblica sicurezza; dirigente periferico dell’Amministrazione della pubblica sicurezza; vertice provinciale della Polizia di Stato. Tre funzioni che oggi coincidono nella stessa figura. Ma il coordinatore di tutte le Forze di polizia deve necessariamente coincidere con il vertice provinciale di una di esse? È una domanda di sistema, non una rivendicazione di categoria.I lavori preparatori della legge 121 segnalano già l’esigenza di sistema I lavori parlamentari del 1981 contengono due elementi spesso trascurati. Il primo riguarda l’articolo 9. Nel testo originario del Governo era previsto che, nei comuni privi di Commissariato, le funzioni di Autorità locale di pubblica sicurezza fossero attribuite all’ufficiale preposto al comando territoriale dell’Arma dei Carabinieri. Quella previsione non fu mantenuta nel testo definitivo. La IV Commissione permanente (Giustizia), con un parere approvato a maggioranza e non all’unanimità, propose infatti di tagliare tale disposizione, osservando che «gli appartenenti all’Arma dei Carabinieri non hanno mai avuto tale qualità e non sembra opportuno introdurre questa innovazione», aggiungendo che le funzioni di Autorità di pubblica sicurezza avrebbero dovuto restare prerogativa dell’autorità civile «per motivi di coerenza istituzionale e di opportunità politica». È opportuno ricordare che non si trattò dell’affermazione di un principio costituzionale, ma della valutazione politico-istituzionale espressa, a maggioranza, da una Commissione parlamentare nell’ambito dell’iter legislativo. Il Parlamento, nella sua discrezionalità, fece allora una determinata scelta, maturata nel contesto storico e ordinamentale del 1981. Ciò dimostra che il tema era già oggetto di un confronto aperto e che l’assetto definitivo della legge non rappresenta l’unica soluzione teoricamente compatibile con i principi dell’ordinamento. Vi è poi un secondo passaggio dei lavori preparatori, assai meno richiamato ma probabilmente ancora più significativo. Sempre la IV Commissione permanente (Giustizia), questa volta all’unanimità, invitò il Governo a valutare l’opportunità di collocare le strutture incaricate dell’attuazione delle direttive ministeriali in materia di coordinamento e direzione unitaria delle Forze di polizia al di fuori del Dipartimento della pubblica sicurezza. La motivazione era estremamente chiara. Poiché il coordinamento coinvolge Polizia di Stato, Arma dei Carabinieri e Guardia di Finanza, non appariva opportuno, sotto il profilo istituzionale e funzionale, che gli strumenti di tale coordinamento fossero inseriti all’interno di un Dipartimento prevalentemente organizzato per una sola Forza di polizia. Quell’osservazione rimase inascoltata. Eppure rappresenta uno dei passaggi più moderni dell’intero dibattito parlamentare del 1981. Già allora il Parlamento aveva colto il rischio che la funzione di coordinamento potesse essere percepita come espressione di una sola amministrazione anziché dell’intero sistema della sicurezza pubblica. La vera sfida è completare il principio di terzietà Il dibattito odierno dovrebbe forse spostarsi su un terreno diverso. Non se il Questore debba essere sostituito da un ufficiale dei Carabinieri. Ma se l’Autorità tecnica di pubblica sicurezza debba continuare ad essere, per definizione, il vertice provinciale della Polizia di Stato. Le due funzioni non coincidono necessariamente. Il coordinamento interforze richiede, oggi più che mai, una struttura percepita come appartenente all’intero sistema della sicurezza e non come articolazione di una singola amministrazione. Una possibile evoluzione della legge 121 Quale strada per il futuro? Atteso che è stato sin da subito evidente che l’architettura disegnata dalla 121 non rispettava pienamente la realtà operativa del Paese, penalizzando ingiustamente la professionalità dell’Arma dei Carabinieri, le possibili soluzioni sono essenzialmente due ed entrambe comporterebbero una profonda revisione dell’attuale impianto della legge n. 121 del 1981. La prima consisterebbe nel ripensare la distribuzione delle responsabilità tecniche di ordine e sicurezza pubblica tra le due Forze di polizia a competenza generale, prevedendo una diversa articolazione territoriale delle competenze, secondo modelli che, pur con caratteristiche proprie, trovano riscontro anche in altri ordinamenti europei, come quello francese. Se, invece, si ritiene opportuno mantenere il principio dell’unicità dell’Autorità tecnica provinciale di pubblica sicurezza, allora occorre trarne fino in fondo le conseguenze sul piano ordinamentale, proprio per dare piena attuazione ai principi ispiratori della legge 121. L’Autorità chiamata a coordinare tutte le Forze di polizia non dovrebbe più identificarsi con il vertice provinciale di una sola amministrazione, ma assumere una posizione realmente autonoma e terza rispetto a tutte le componenti del sistema. Coerentemente, anche la Questura dovrebbe evolvere. Non più soltanto sede provinciale della Polizia di Stato, ma autentico Ufficio provinciale interforze della sicurezza pubblica, nel quale operino stabilmente personale della Polizia di Stato, dell’Arma dei Carabinieri, della Guardia di Finanza e delle altre amministrazioni interessate, alle dirette dipendenze dell’Autorità tecnica provinciale. In questo modo la figura del Questore non verrebbe indebolita. Al contrario, cesserebbe di essere percepita come espressione di una singola amministrazione e diventerebbe, a tutti gli effetti, l’Autorità tecnica dell’intero sistema della sicurezza pubblica. Il Questore continuerebbe ad essere l’unica Autorità tecnica provinciale di pubblica sicurezza. Ciò che cambierebbe non sarebbe la funzione, ma il suo rapporto con le amministrazioni di provenienza. L’Autorità di pubblica sicurezza diverrebbe una funzione autonoma dello Stato, distinta dalle singole Forze di polizia. L’accesso potrebbe avvenire mediante uno specifico percorso selettivo nazionale, aperto ai funzionari della Polizia di Stato, agli ufficiali dell’Arma dei Carabinieri e, secondo quanto previsto dall’ordinamento, ai dirigenti delle altre Forze di polizia, accomunati da un’identica formazione specialistica. Una volta nominato, il titolare assumerebbe uno status autonomo e imparziale, cessando di esercitare funzioni di comando nell’amministrazione di provenienza. Qualora provenisse dall’Arma dei Carabinieri, eserciterebbe le proprie funzioni quale Autorità dello Stato, con sospensione delle attribuzioni di comando militare per la durata dell’incarico, così da garantire quella piena autonomia e imparzialità richiesta dalla funzione. Una soluzione che riprenderebbe, in termini moderni, proprio l’indicazione formulata all’unanimità dalla Commissione Giustizia durante l’esame della legge 121, quando propose che le strutture di coordinamento fossero collocate al di fuori del Dipartimento della pubblica sicurezza per garantirne la piena neutralità rispetto alle singole Forze di polizia. Non si tratta di superare la legge 121, ma di realizzarne pienamente lo spirito La legge n. 121 del 1981 rappresentò una delle più importanti riforme della Repubblica. Essa pose al centro l’unità del coordinamento della sicurezza pubblica e costruì un sistema destinato a garantire imparzialità nell’esercizio delle funzioni di Autorità. Dopo oltre quarant’anni, forse è giunto il momento di completare quella intuizione. Non sostituendo un’amministrazione con un’altra. Non attribuendo primati. Ma costruendo un’Autorità tecnica realmente autonoma, realmente interforze e realmente dello Stato. Sarebbe il modo più coerente per dare piena attuazione a quel principio di imparzialità, unità e terzietà che il Parlamento aveva già chiaramente individuato nel 1981 e che, almeno sotto il profilo organizzativo, non trovò allora completa realizzazione.
In questa prospettiva, la legge 121 non verrebbe superata. Verrebbe finalmente portata a compimento.

SIM CARABINIERI
Antonio Serpi
Segretario Generale Nazionale